自2002年國務(wù)院印發(fā)5號文件以來，電力體制改革已實施了十年。十年過去，如何評價改革的成效，未來的電力體制向何處發(fā)展，是一個有待解決的大命題。
改革十年來，電力工業(yè)有效的激勵機制、約束機制和持續(xù)發(fā)展機制還沒有形成，電力壟斷經(jīng)營的體制性障礙也沒有完全消除，電力市場秩序仍然比較混亂，電量計劃分配、項目行政審批、電價計劃管理方式仍然在起主導(dǎo)作用。同時在一些電力企業(yè)效益增長緩慢甚至滑坡的情況下，電力企業(yè)職工的收入和福利出現(xiàn)了不正常的超常增長。以上問題的確是客觀現(xiàn)實，但這主要是電力改革不到位、國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)不健全以及政府監(jiān)管不足造成的，需要通過深化改革和加強監(jiān)管來解決。
因為上述問題而否定電力改革的市場化方向，幻想回到發(fā)、輸、配、送垂直一體化壟斷經(jīng)營的舊體制，卻是值得警惕的。電改十年之際，重申國發(fā)5號文件確定的電力市場化改革方向，是深化電力體制改革的基礎(chǔ)，也是事關(guān)改革能否最終取得成功的原則問題。
電改基本邏輯
在電力市場化改革以前，全世界電力系統(tǒng)的運作模式幾乎一樣。
在所有權(quán)上，由國家所有或者私人所有，但都是一股獨大；在技術(shù)體系上，都采用集中發(fā)電、同步交流的技術(shù)模式；在組織結(jié)構(gòu)上，采用垂直一體化的組織結(jié)構(gòu)，享有經(jīng)營區(qū)域內(nèi)的特許壟斷；在價格制定上，電價按成本加成原則由政府制定；在運行方式上，使用一種標準的“經(jīng)濟調(diào)度”方法調(diào)度機組發(fā)電，即電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)根據(jù)發(fā)電廠運行成本的高低來決定投入哪臺發(fā)電機組。
傳統(tǒng)電力模式對各國電力工業(yè)發(fā)展有著十分積極的影響，不僅有效地控制了壟斷對消費者造成的利益損失，而且對電力工業(yè)長期發(fā)展起到積極作用。
在實行以私有電力為主的國家，穩(wěn)定的監(jiān)管政策保障了投資回收和合理的利潤率，降低了電力投資的風(fēng)險，促進了電力工業(yè)的長期投資和電力技術(shù)的進步。實行電力“國有國營”的國家，政府對國有電力公司的投資、風(fēng)險保障和長期發(fā)展政策保證了電力工業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟社會對電力的需求。
盡管如此，傳統(tǒng)電力模式仍存在經(jīng)濟效率上的不足。對以私營電力為主的國家，由于政府監(jiān)管保護消費者利益，電力公司所取得的經(jīng)濟效益提高和成本的降低，通常被監(jiān)管機構(gòu)通過降低電價的方式轉(zhuǎn)給了消費者，由此使得電力公司沒有任何動力去提高經(jīng)營效率。
同時，由于保障投資回報和合理利潤，監(jiān)管無形中促使電力公司在投資上大手筆，造成過度投資。與此類似，在實行國有電力的國家，由于政府對國有電力公司的要求主要在于滿足供電而非利潤指標，國有電力公司通常出現(xiàn)經(jīng)理人員缺乏正確的激勵機制、公司冗員、投資不足和浪費等問題。
正是由于傳統(tǒng)電力模式的缺陷，導(dǎo)致自20世紀80年代以來世界范圍內(nèi)的電力市場化改革浪潮。電力市場化改革的基本邏輯是：
第一，在能夠引入競爭的領(lǐng)域(發(fā)電側(cè)和用電側(cè))引入競爭機制，讓市場在資源配置中能夠發(fā)揮作用。
第二，在不能引入競爭機制的輸配環(huán)節(jié)，提高政府監(jiān)管的有效性。在組織體制上，成立專門的監(jiān)管機構(gòu)，加強監(jiān)管的力量；在管理方式上，制定明確的規(guī)則，改進定價機制和價格管理方式，加強對壟斷企業(yè)的監(jiān)督。
為了使監(jiān)督更有效，防止“店大欺客”，往往在行業(yè)組織體制上進行一些改革，有的把調(diào)度機構(gòu)從電網(wǎng)中獨立出來，有的把輸電和配電切開，有的輸配一體，但分成幾個公司進行運營(比較競爭)。
盡管國情獨特，中國電力體制改革依然秉承了以上基本邏輯。2002年國務(wù)院5號文件提出了“打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優(yōu)化資源配置，促進電力發(fā)展，推進全國聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系”的改革目標，和實施廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、建立電力市場、成立監(jiān)管機構(gòu)、實行新的電價機制等改革任務(wù)。
電改成效多大？
電改實施十年來，對改革成效如何評估，各方認識很不一致。持極端批評意見的人士認為，“電力市場化改革搞得太早了”，十年前的電力改革是不成功的，是在一個錯誤的時間、以錯誤的方式、出現(xiàn)了錯誤的效果的“三錯”改革。對電力市場化改革的具體批評，則集中在“電荒”、電價上漲、企業(yè)職工收入超常增長等幾個方面。
2002年以來的電力市場化改革與過去20年開放發(fā)電市場的集資辦電改革明顯不同。在集資辦電時期，改革目標(增加電量)與電力企業(yè)目標(企業(yè)利潤和職工利益)基本一致，而電力市場化改革給電力企業(yè)帶來的主要是競爭壓力，電量的增加不一定增加企業(yè)的利潤和收入，利潤和收入更多地是需要靠內(nèi)部挖潛和提高效率來解決。
因此，一些電力企業(yè)和個人對市場化改革的不滿，是可以理解的。但由此而否定電力改革的市場化方向，顯然是值得警惕的。
必須承認，盡管十年電改不盡如人意，改革也遠沒有完成，但電改仍取得了相當進展。廠網(wǎng)分開基本實現(xiàn)，發(fā)電側(cè)的競爭格局初步形成，電力工業(yè)長期垂直一體化經(jīng)營的壟斷體制初步得到改變。由于廠網(wǎng)不分所帶來的調(diào)度、交易不公的狀況有了很大改進。電力國企改革和政府管理體制改革取得一定進展。在調(diào)動各方面積極性發(fā)展電源、電網(wǎng)方面也有新的成效。
應(yīng)當承認，十年來，我國不時出現(xiàn)全國電力供應(yīng)緊張的局面，最多時20多個省份出現(xiàn)拉閘限電，形成影響全國的“電荒”。關(guān)于“電荒”究竟是怎樣形成的，盡管各方意見有些分歧，但與電力市場化改革無關(guān)這一點則是業(yè)界比較一致的看法。
實際上，電力市場化改革進一步調(diào)動了各方面辦電的積極性，改革十年來，電力基本建設(shè)投資年均增長14.4%，電力裝機容量從2003年的35657萬千瓦增加到2011年的106253萬千瓦，增加了1.98倍，220千伏以上輸電線路長度增加了2.3倍，220千伏及以上變電設(shè)備容量增加了3.6倍，新增容量之多和電網(wǎng)建設(shè)速度之快是古今中外史無前例的。
改革也增強了電力企業(yè)競爭意識和活力。與改革前相比，每千瓦時供電煤耗下降54克，發(fā)電廠用電率降低12.4個百分點，輸電線損率降低13.3個百分點，火電工程項目單位造價平均從4800元/千瓦下降到3745元/千瓦，下降22%，由此導(dǎo)致發(fā)電領(lǐng)域節(jié)省投資上萬億元。供電可靠性有了較大提高，城市用戶供電平均停電時間從2003年的每年11.72小時下降到2011年的7.01小時，下降了40%。這在世界各國的電力市場化改革過程中都是罕見的。
至于電價，改革十年來，全國平均累計漲幅超過了每千瓦時17.54分錢，上漲了30%－40%。這其中不排除有不合理的因素，但漲價的主要因素是上游一次能源和運輸費用大幅度上漲所致(十年中，一次能源價格上漲了約2.5倍)。
的確，改革十年來，電力工業(yè)有效的激勵機制、約束機制和持續(xù)發(fā)展的機制還沒有形成，電力壟斷經(jīng)營的體制性障礙也沒有完全消除，電力市場秩序仍然比較混亂，電量計劃分配、項目行政審批、電價計劃管理方式仍然在起主導(dǎo)作用。
特別是在一些電力企業(yè)效益增長緩慢甚至滑坡的情況下，電力企業(yè)職工的收入和福利出現(xiàn)了不正常的超常增長，這主要是電力改革不到位，國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)不健全以及政府監(jiān)管不足造成的，需要通過深化改革和加強監(jiān)管來解決。
用市場經(jīng)濟的辦法發(fā)展電力，是許多國家的成功經(jīng)驗，也符合我國建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的總目標、總方向。幾十年來，中國電力發(fā)展的實踐表明，走垂直一體化壟斷經(jīng)營的計劃體制老路，用計劃和行政的辦法配置電力資源，決定誰發(fā)電、誰配電、誰售電，決定上網(wǎng)電價和銷售電價的調(diào)整，決定發(fā)輸配售各個環(huán)節(jié)的利益分配，決定電廠和煤廠的討價還價，是代價高昂的，難以為繼的。
盡管進行電力市場化改革所必須具備的一些技術(shù)經(jīng)濟條件還不完全具備，但是等條件完備了以后再進行改革，還是在改革中創(chuàng)造條件逐步完善，無疑應(yīng)采取后一種辦法。
改革前景展望
站在新的起點，面對復(fù)雜的環(huán)境，未來十年的電力體制改革必將繼續(xù)按照國務(wù)院5號文件確立的電力市場化改革方向，以政企分開、有法可依、主體規(guī)范為基礎(chǔ)，以交易公平、價格合理為尺度，以市場競爭機制確立為目標，以電力工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展為評判。
隨著改革的深化，中國的電力市場將逐步呈現(xiàn)出如下特征：
電網(wǎng)企業(yè)是電力市場發(fā)電方、購電方及所有電能利益相關(guān)者的輸送物理平臺，是在政府設(shè)定盈利模式下的電能輸送主體。發(fā)電側(cè)和用電側(cè)存在眾多賣方和買方，實行雙向交易，供需雙方均有價格響應(yīng)能力，獨立于電網(wǎng)的透明且運作有效的電力交易平臺。嚴格監(jiān)管下的電力調(diào)度機構(gòu)。任何電源只要滿足并網(wǎng)技術(shù)標準就能夠平等接入電網(wǎng)。發(fā)電、輸配電、用電及其他電的利益相關(guān)者之間都能雙向互動，實時交流信息。
展望未來，電力體制改革的路線圖預(yù)計將沿著以下四條主線有序展開：
第一，電力市場交易模式將由“競價上網(wǎng)”向“廠網(wǎng)分開、用戶選擇、直接交易”模式轉(zhuǎn)化。
國發(fā)5號文件選擇的“競價上網(wǎng)”模式，由于要求的配套條件(電力供大于求、發(fā)達的電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施、法規(guī)健全等)不具備，在現(xiàn)階段不具可行性，目前已被各國所拋棄。電力交易模式的轉(zhuǎn)換是電力體制改革的核心(電價改革內(nèi)含于電力交易模式的設(shè)計之中)，沒有可操作的電力交易模式的設(shè)計，其他方面的改革就都失去了根據(jù)和歸宿。
縱觀電力市場化改革先行國家，“競價上網(wǎng)”模式被拋棄后，電力引入市場競爭主要采取“廠網(wǎng)分開、用戶選擇、直接交易”模式。其特點是：電力交易由供需雙方簽訂經(jīng)濟合同來實現(xiàn)。其中，發(fā)電是賣方，用戶是買方，電網(wǎng)是電能輸送者，調(diào)度交易機構(gòu)是電力安全的保障者和電力交易的執(zhí)行者，監(jiān)管機構(gòu)是規(guī)則制定者及安全責(zé)任和各類合同執(zhí)行的監(jiān)督者。
這樣的體制，可以帶來如下進步：
(1)發(fā)電側(cè)引入競爭機制帶來的好處可以傳導(dǎo)給最終消費者，電力用戶多樣化的電力需求也可通過市場得到滿足，供需矛盾均能通過市場得到調(diào)節(jié)，價格可以很好疏導(dǎo)出去，不至于累積價格矛盾，利于資源優(yōu)化配置和節(jié)能減排；
(2)可以使長期投資得到保證，生產(chǎn)者、消費者都有穩(wěn)定的預(yù)期，不太可能導(dǎo)致投資的巨大波動，從而有利于電力的長期穩(wěn)定供應(yīng)；
(3)可以使各方的責(zé)、權(quán)、利清晰，有利于實現(xiàn)依法管理。
第二，電網(wǎng)體制改革將由“統(tǒng)購統(tǒng)銷”模式向“網(wǎng)售分開”模式轉(zhuǎn)變。
改革措施和步驟大致如下：
1.逐步開放用戶市場，完善配套政策。(1)改革初期，重點選擇高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和能效水平全國領(lǐng)先、具有競爭優(yōu)勢的大用戶直接與發(fā)電方洽談電量與電價。隨著改革的進展，出臺能耗調(diào)節(jié)政策，實施產(chǎn)業(yè)差別化電價，逐步放開其他用戶進入，最終過渡到完全用戶選擇模式。(2)逐步放開大用戶交易的電量和價格。改革初期，可將大用戶上年用電量作為基數(shù)電量，基數(shù)電量的購電價格仍執(zhí)行原電價，超出基數(shù)電量部分由發(fā)電企業(yè)和大用戶協(xié)商確定。隨著改革的推進，改革政府計劃分配電量辦法，逐步取消基數(shù)電量，最終過渡到大用戶全部電量電價均由買賣雙方協(xié)商確定。
2.實行交易機構(gòu)獨立、調(diào)度機構(gòu)中立。以此，剝離電網(wǎng)企業(yè)占有的行政公權(quán)力，實現(xiàn)電力調(diào)度、交易的公開、公平、公正，為逐步放開大用戶減少技術(shù)壁壘。
第三，電價形成機制將最終實現(xiàn)“管住中間、放開兩頭”，即自然壟斷的電網(wǎng)環(huán)節(jié)價格由政府制定，發(fā)電和售電環(huán)節(jié)的價格由市場競爭決定。
電價改革的要點是：
(1)實施輸配電價改革，以成本核算為基礎(chǔ)、宏觀調(diào)控為基準，按照不同區(qū)域和不同電壓等級由政府核定獨立的輸配電價；
(2)放松對上網(wǎng)電價和銷售電價的計劃管理，上網(wǎng)電價實行國家基準價基礎(chǔ)上的市場競價?；鶞噬暇W(wǎng)電價由中央政府負責(zé)核準，最終上網(wǎng)電價在政府基準價的基礎(chǔ)上，由買方和賣方通過雙邊協(xié)商或多邊競價形成。大用戶的購電價格由上網(wǎng)電價加過網(wǎng)費構(gòu)成。最終售電價格實行國家指導(dǎo)價，允許省級政府在國家指導(dǎo)價基礎(chǔ)上適度調(diào)整；
(3)推行居民階梯電價，通過采取提取社會普遍服務(wù)基金等方式，逐步放開居民電價，變“暗補”為“明補”，消除銷售電價中的交叉補貼；
(4)部分工商業(yè)用戶實行直接交易后，原承擔(dān)的交叉補貼費用可作為“擱淺成本”，通過財政專項補貼或輸配電價附加的方式消化處理；
(5)對高耗能產(chǎn)業(yè)參與直接交易，為體現(xiàn)節(jié)能減排政策導(dǎo)向，采取“協(xié)商電價+差別電價”進行結(jié)算，其中差別電價部分按現(xiàn)行政策處理；
(6)取消重點合同煤計劃，實行電煤價格并軌，為理順煤電關(guān)系、推進煤炭市場化以及建立電煤長期合同奠定制度基礎(chǔ)。
第四，政府電力管理體制改革將以轉(zhuǎn)變政府職能為重點，實行依法監(jiān)管。
按照責(zé)權(quán)一致的原則，進一步理順電力行業(yè)管理和市場監(jiān)管職能，逐步實現(xiàn)一類職能由一個部門主要負責(zé)。
要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改革政府項目審批核準辦法，代之以市場準入；取消由政府實行電量分配的計劃管理方式，代之以供需合同；加強電力需求側(cè)管理，尤其是加強政府的規(guī)劃協(xié)調(diào)職能。
此外，還要進一步推進政企分開，厘清政企關(guān)系，把應(yīng)由政府履行的職責(zé)從企業(yè)徹底分離出來，真正實現(xiàn)“企業(yè)做企業(yè)的事情，政府做政府的事情”。